土地收入下滑,地方如何應(yīng)對
2023-08-02 06:33:32    騰訊網(wǎng)

《中國經(jīng)濟周刊》記者? 王紅茹丨北京報道

7月19日,我國財政賬單揭曉:上半年,全國一般公共預(yù)算收入119203億元,同比增長13.3%。其中,稅收收入99661億元,同比增長16.5%;非稅收入19542億元,同比下降0.6%。分中央和地方看,中央一般公共預(yù)算收入53884億元,同比增長13.1%;地方一般公共預(yù)算本級收入65319億元,同比增長13.5%。

從上半年的財政數(shù)據(jù)看,財政收入形勢比較樂觀。對于下半年以及今年全年的財政形勢,接受《中國經(jīng)濟周刊》采訪的專家均表示,由于經(jīng)濟恢復(fù)基礎(chǔ)尚不牢固,今年的財政收入依然存在較大不確定性,而全國土地出讓收入下降是主要因素之一。


【資料圖】

2022年,受新冠疫情、政策調(diào)控、地產(chǎn)行業(yè)風險暴露等多重因素影響,全國土地出讓收入較上年度下降23.3%。今年上半年,國有土地使用權(quán)出讓收入18687億元,同比下降20.9%。在土地收入持續(xù)下降的情況下,如何保障地方財力?

今年實現(xiàn)一般公共預(yù)算收入目標壓力不大

財政部日前發(fā)布的數(shù)據(jù)顯示,今年上半年財政收入增幅較高。

7月19日,財政部國庫支付中心副主任薛虓乾在財政部舉行的2023年上半年財政收支情況新聞發(fā)布會上給出了解釋:除經(jīng)濟恢復(fù)性增長帶動外,主要是去年4月份開始實施大規(guī)模增值稅留抵退稅政策、集中退稅較多,拉低基數(shù),今年相關(guān)退稅恢復(fù)常態(tài),上半年同比少退15236億元。受此影響,稅收收入特別是國內(nèi)增值稅大幅增長,相應(yīng)拉高財政收入增幅。

中國社會科學院財經(jīng)戰(zhàn)略研究院財政審計研究室主任汪德華向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示,今年上半年一般公共預(yù)算收入、稅收收入主要受去年上半年加速推行大規(guī)模增值稅留抵退稅政策導(dǎo)致基數(shù)過低的影響,但增速數(shù)據(jù)對于形勢判斷的參考價值不是很大,進度指標更適合評估當前財政形勢。

在汪德華看來,以年初全國預(yù)算工作報告預(yù)計的全年各稅種收入為分母計算,前5月即使是下降16.1%的國內(nèi)消費稅、下降1.9%的企業(yè)所得稅、下降11.3%的資源稅、下降15.5%的土地增值稅、下降7.6%的車輛購置稅,其序時進度也分別達到42%、50%、61.4%、40.1%、43.8%,都屬于正常乃至超進度范圍內(nèi)?!耙簿褪钦f,相關(guān)稅種今年可能負增長的情形,相關(guān)部門在年初編制預(yù)算時已經(jīng)充分考慮到了?!?/p>

汪德華通過計算發(fā)現(xiàn),今年1—6月財政收入的進度指標已經(jīng)過半,“總體上看,1—6月稅收收入99661億元,序時進度已達54%;增速僅為負0.6%的非稅收入19542億元,序時進度竟達到60%,均已超過正常的序時進度要求50%(6/12)?!?/p>

“這說明,進度指標雖不如增速指標樂觀,但依舊形勢不錯:今年實現(xiàn)一般公共預(yù)算收入目標的壓力較小,甚至可能略有超收?!蓖舻氯A說。

中央財經(jīng)大學財政稅務(wù)學院教授楊華也對今年實現(xiàn)財政收入目標比較樂觀,她向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示,從當前的經(jīng)濟發(fā)展形勢看,今年財政收入形勢好于去年,主要是經(jīng)濟總體呈恢復(fù)態(tài)勢,為財政收入形勢趨穩(wěn)向好奠定了基礎(chǔ)。而去年大規(guī)模增值稅留抵退稅導(dǎo)致基數(shù)低,也為今年財政收入恢復(fù)性增長奠定了基礎(chǔ)。同時,去年部分緩稅費在今年入庫,也有利于財政收入增長。

土地財政滑坡是大概率事件

盡管今年實現(xiàn)一般公共預(yù)算收入目標問題不大,但地方財政形勢面臨挑戰(zhàn)。學者一致認為,主要是以國有土地出讓收入為主體的地方政府性基金收入出現(xiàn)大幅負增長。

汪德華從序時進度進行了分析:上半年,全國政府性基金預(yù)算收入23506億元,同比下降16%,序時進度為30%;地方政府性基金預(yù)算本級收入21594億元,同比下降17.2%,序時進度僅為29%,其中,國有土地使用權(quán)出讓收入18687億元,同比下降20.9%,序時進度估計為29%左右。

“目前國有土地出讓收入通過調(diào)入等多個通道全面影響地方財政運轉(zhuǎn),當前其收入增速與收入進度遠不及預(yù)期,是地方財政運轉(zhuǎn)困難最重要的影響因素?!蓖舻氯A向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示。

目前,國有土地出讓的收入通過諸多方式轉(zhuǎn)入一般公共預(yù)算中。

一是新增建設(shè)用地土地有償使用費。二是自2015年起,從土地出讓收益中提取的教育基金、農(nóng)田水利建設(shè)基金列入了一般公共預(yù)算。三是通過“調(diào)入資金”通道調(diào)入一般公共預(yù)算的資金。

“其中,從土地出讓收益中提取的教育和農(nóng)田水利建設(shè)這兩個基金,制度上要求各從土地出讓純收益中提取10%,但總體金額不是很大。目前能查到的公開數(shù)據(jù)是2014年,兩個基金之和大概是500多億元,相當于當年凈國有土地出讓規(guī)模的1%左右。”汪德華說。

根據(jù)《中國財政年鑒》2020年度數(shù)據(jù)顯示:各省份“調(diào)入資金”合計達3.5萬億元,占當年全國一般公共預(yù)算收入的比重為33%,如湖北、廣西、貴州、江西、吉林等省份占比較高;上海、北京、內(nèi)蒙古等省份相對低一些。

土地出讓收入通常主要用于地方基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、土地開發(fā)等方面,其純收益也主要用于城市建設(shè)等方面。尤其是近些年來,調(diào)入一般公共預(yù)算的“調(diào)入資金”,其規(guī)模越來越大,土地財政在保運轉(zhuǎn)、保民生上也起到重要的支撐作用。

國有土地出讓收入本身是放在政府性基金預(yù)算管理的,有許多方面的支出。“一方面,在國有土地出讓時,存在大量資金支出,其中很大一部分是土地出讓的成本。此外,還有很多專門支出安排,主要用于地方的基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。另一方面,政府性基金預(yù)算包含專項債資金,而專項債的運轉(zhuǎn)很大程度上依賴土地出讓收入。”汪德華表示。

土地出讓收入未來形勢會怎樣,目前業(yè)內(nèi)已有共識。

“短期之內(nèi),未來幾年中,土地出讓收入可能還有適度反彈。但是,從中長期看,土地出讓收入,特別是凈收益持續(xù)下滑的趨勢是難以扭轉(zhuǎn)的?!蓖舻氯A說。

楊華向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示,一方面,地方政府可出讓的國有土地持續(xù)減少;另一方面,2018年以來,隨著人口結(jié)構(gòu)和供求關(guān)系變化,房地產(chǎn)行業(yè)增速放緩,全國國有土地使用權(quán)出讓收入整體也呈現(xiàn)逐年放緩的趨勢。因此,從中長期來看,代際人口更替將帶來地產(chǎn)銷售和投資進一步下滑,土地財政滑坡是大概率事件。

那么,在土地財政可能退潮的情況下,地方財政該如何運行?

多管齊下應(yīng)對土地財政退潮

汪德華建議,在財政政策方面同時考慮增量政策和更快速有效的存量型政策。

“調(diào)整存量型政策方面,盤活行政事業(yè)單位存量資產(chǎn),變資產(chǎn)為資本,在短期內(nèi)可以相對減輕地方政府支出壓力。同時,拉長地方債務(wù)處理時間將在很大程度上給地方財政休養(yǎng)生息的空間?!蓖舻氯A通過《中國經(jīng)濟周刊》提出以下三點措施。

首先是適當延長地方政府存量隱性債務(wù)化解時限。按照此前安排,各地應(yīng)在2018—2028年10年間完成地方隱性債務(wù)存量化解任務(wù)。但因新冠疫情三年的嚴重沖擊,可考慮將存量地方隱性債務(wù)10年化解任務(wù)延長到2031年完成。

其次是近幾年可以考慮加大地方政府專項債借新還舊的范圍和力度?!拔以谡{(diào)研中發(fā)現(xiàn),目前一些地區(qū)、一些領(lǐng)域的專項債已啟動發(fā)行再融資債券的方式借新還舊??紤]到當前地方財政運轉(zhuǎn)壓力較大,這一方式的范圍和力度都可以考慮加大,這樣可以在短期內(nèi)減輕地方還本壓力;長期看,專項債應(yīng)探討更為合乎現(xiàn)實國情的管理方式?!?/p>

最后是適當推遲做實行政事業(yè)單位人員職業(yè)年金的實施時限。地方財政剛經(jīng)歷三年疫情沖擊,還需休養(yǎng)生息。做實職業(yè)年金是必要之舉,但在近期經(jīng)濟復(fù)蘇乏力的背景下推行,將進一步加大地方財政的壓力。等經(jīng)濟復(fù)蘇進入良性循環(huán)軌道后,再推進更為穩(wěn)妥。

而征收房地產(chǎn)稅也被認為是土地財政轉(zhuǎn)型的一大方向。楊華向《中國經(jīng)濟周刊》記者表示,雖然目前征收房地產(chǎn)稅存在一些現(xiàn)實困境,比如何時是適合推行房地產(chǎn)稅的時機等,但從長遠來看,征收房地產(chǎn)稅是大勢所趨,將為地方政府提供穩(wěn)定財源,從而有效彌補地方財政收支缺口。

此外,在楊華看來,提高國有企業(yè)利潤上繳財政的比例也是補充地方財力的一個重要方式。她進一步指出,根據(jù)十八屆三中全會提出的目標,2020年國有資本收益上繳公共財政的比例要提高到30%。但是,目前國有資本經(jīng)營預(yù)算收入占國有企業(yè)(非金融)凈利潤的比重僅為20%左右,這部分收入中還有一半以上用于對國有企業(yè)的補貼支出。

據(jù)楊華測算,未來5年間,假設(shè)國有企業(yè)(非金融)總資產(chǎn)回報率每年提高0.2個百分點,上繳收益占凈利潤比例逐步從20%左右提高至30%,國有資本經(jīng)營預(yù)算收入未來5年將累計新增1.96萬億元,或許能夠?qū)ν恋刎斦笨谛纬捎行аa充。

總體上看,應(yīng)對土地財政可能退潮對地方財政運轉(zhuǎn)帶來的沖擊,還是要回到固本強基的正途上。對此,汪德華指出,需通過深化預(yù)算改革,包括政府職能、機構(gòu)、人員的調(diào)整,夯實節(jié)支的基礎(chǔ);調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),使其與高質(zhì)量發(fā)展的要求相適應(yīng)。此外,還可以通過財稅體制改革解決一些結(jié)構(gòu)性問題。

“土地財政退潮對不同市縣的影響有很大不同,我們要仔細核算、梳理、明確不同市縣的財政困難程度及原因,通過推進省以下財政體制改革、轉(zhuǎn)移支付制度改革等,緩解這些問題?!蓖舻氯A說。

(本文刊發(fā)于《中國經(jīng)濟周刊》2023年第14期)

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